2020年12月12日，國家檔案局局長陸國強簽署國家檔案局第16號令，公布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》以新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新修訂《檔案法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等相關法律、法規(guī)為依據制定，共五章三十條，自2021年6月1日起施行。

制定的必要性

2020年年初，為做好疫情防控檔案工作，國家檔案局對各地區(qū)各部門開展重大活動和突發(fā)事件檔案工作情況進行了調查，并對管理制度建設情況進行梳理。從了解到的情況看，重大活動和突發(fā)事件檔案工作及制度建設主要存在以下問題，亟須從國家層面上制定專門規(guī)定予以解決。

1. 缺乏國家層面的制度規(guī)范

目前，已經有17個省區(qū)市制發(fā)了重大活動檔案管理相關規(guī)定，國家體育總局制定了《大型運動會檔案管理辦法》等，國家檔案局第8、9、10、13號令中均有條款涉及重大活動和突發(fā)事件檔案工作要求，但在國家層面上沒有針對相關檔案管理的專門規(guī)定，因而在開展工作時存在依據不充足、要求不明確等問題。

2. 對重大活動和突發(fā)事件界定不清

各地出臺的相關辦法對重大活動和突發(fā)事件定義較為寬泛籠統(tǒng)，不同地區(qū)之間界定不盡相同，有些地方還因為界定過寬導致管理要求無法落實到位等問題。

3. 檔案歸屬流向不夠明確

對于跨層級或多部門聯(lián)動的重大活動，目前規(guī)定的檔案處置方式、歸屬與流向不明確，易造成檔案資料的割裂、散失，給檔案管理工作帶來挑戰(zhàn)。

4. 檔案管理要求不夠科學

從各地區(qū)各部門規(guī)定條文來看，在管理要求上存在一些不夠合理的內容，突出表現在：一是要求過早移交檔案，未平衡立檔單位的移交權責和利用需求；二是要求對所有重大活動全部建立全宗，未與機關檔案管理進行有效銜接。

新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“國家檔案主管部門應當建立健全突發(fā)事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”，從而使建立健全相關辦法和工作機制成為法定要求。

主要內容

2020年4月，《辦法》起草工作正式啟動。，11月26日，國家檔案局局務會議審議并予以通過。主要就以下內容作了規(guī)范：

1. 明確檔案定義范圍

《辦法》明確重大活動是指在中華人民共和國境內外組織舉辦的，對黨和國家、行業(yè)、地方具有重大意義或者重要國際影響的會議、會展、賽事、紀念、慶典等大型活動；突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。重大活動和突發(fā)事件檔案是指在舉辦重大活動和應對突發(fā)事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！掇k法》第十四、十六條分別從活動類型和檔案門類上對重大活動和突發(fā)事件檔案作了進一步闡釋。

2. 規(guī)定檔案工作原則

《辦法》要求，重大活動和突發(fā)事件檔案工作應當遵循統(tǒng)一領導、分級管理、分類實施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則?！敖y(tǒng)一領導、分級管理”是新修訂《檔案法》確定的檔案工作原則，在重大活動和突發(fā)事件檔案工作中予以重申具有特殊的意義。一般來說，重大活動和突發(fā)事件應對活動具有比較鮮明的行業(yè)特點，強調“統(tǒng)一領導”就是明確國家檔案主管部門主管重大活動和突發(fā)事件檔案工作，有助于保證檔案主管部門履行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調和統(tǒng)一制度職責，避免各行其是。“分級管理”要求在國家檔案主管部門統(tǒng)一領導下，各地分級負責本級重大活動和突發(fā)事件檔案工作。雖然一些重大活動和突發(fā)事件應對活動涉及不同層級，但就檔案工作的部署、開展來說，通常會以某一層級為主，強調分級管理，有助于明確管理責任、確定檔案歸屬流向?！胺诸悓嵤币蟀l(fā)揮不同類型活動主管部門作用，并根據活動特點分別確定相應的檔案收集、管理等要求?！掇k法》第八條第二款、第十七條第二款要求中央國家機關在職責范圍內指導本系統(tǒng)檔案業(yè)務工作、制定本系統(tǒng)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表就是分類實施的重要體現。“統(tǒng)籌協(xié)作”要求重大活動和突發(fā)事件檔案工作有統(tǒng)籌、有協(xié)作，同時發(fā)揮好檔案主管部門、責任部門和檔案館相關各方在檔案管理中的作用。

3. 界定部門職責分工

《辦法》對重大活動和突發(fā)事件檔案工作直接相關的檔案主管部門、重大活動和突發(fā)事件的辦理或應對部門或者專門設立的臨時機構（以下統(tǒng)稱“責任部門”）和檔案館3類主體的工作職責及工作分工進行了界定。其中，檔案主管部門負責本行政區(qū)域內重大活動和突發(fā)事件檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調、制度建設，負責建立本行政區(qū)域內重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單，并對檔案工作進行監(jiān)督、指導和檢查；責任部門負責相應檔案的收集、整理和保管，并按規(guī)定向檔案館移交；檔案館負責分管范圍內重大活動和突發(fā)事件檔案接收征集、集中保管、編研開發(fā)并提供利用。在檔案管理工作、專題數據庫建設中，《辦法》也對3類主體的分工進行了明確，方便不同主體明晰各自任務，在職責范圍內推動工作開展。

4. 創(chuàng)新檔案工作方法

重大活動和突發(fā)事件檔案工作涉及多個部門，為有效發(fā)揮各個部門作用，《辦法》在工作方法上進行了創(chuàng)新。一是實行清單管理制度?！掇k法》要求檔案主管部門應當及時發(fā)布本行政區(qū)域重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單，明確年度工作任務或事項（重大活動為工作任務，突發(fā)事件為工作事項）以及相應的責任部門、檔案處置要求等，明確行政區(qū)域內每年的工作重點和工作要求。一方面，清單制度有利于充分發(fā)揮檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調作用；另一方面，也有利于各地結合自身實際合理確定重大活動和突發(fā)事件應對檔案管理范圍。二是規(guī)定了提前介入要求?！掇k法》在總結北京奧運會、上海合作組織青島峰會等檔案工作實踐經驗基礎上，提出檔案館可以根據需要，提前介入重大活動和突發(fā)事件檔案工作，并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動和突發(fā)事件檔案，為充分發(fā)揮檔案館專業(yè)優(yōu)勢提供了制度依據。三是明確了工作機制和通報制度?！掇k法》要求檔案主管部門、責任部門和檔案館應當建立檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調、各部門分工負責的工作機制，完善工作情況通報制度，協(xié)同推進重大活動和突發(fā)事件檔案工作。

5. 確定檔案管理思路

在檔案資源管理方面，《辦法》有3個鮮明特點：一是在管理對象上做到“全覆蓋”。在收集范圍中，《辦法》沒有采用類似“各種文件材料”等籠統(tǒng)說法，而是對照《機關檔案管理規(guī)定》門類設置要求，列明重大活動和突發(fā)事件檔案各個門類，同時對構成文書檔案的文件材料進行詳細列舉，既利于與單位日常檔案管理相銜接，又利于將所有相關門類檔案納入收集范圍。二是在管理方法上做到“全納入”。要求將重大活動和突發(fā)事件檔案管理納入單位日常檔案管理中。由此提出了將重大活動和突發(fā)事件文件材料納入本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統(tǒng)一管理、檔案門類劃分和分類方法與全宗內檔案保持一致、按照相應門類檔案整理規(guī)則進行整理3項要求，保證重大活動和突發(fā)事件檔案在收集范圍、分類方法和整理規(guī)則上與單位其他檔案保持一致。三是在管理目標上做到“全專題”?！掇k法》要求以專題目錄、專題數據庫等方式、方法對重大活動和突發(fā)事件檔案進行管理。在責任部門管理階段，一般要求將檔案納入日常檔案管理中，不要求在實體上作為專題檔案進行整理。確有必要的，可以設立專題進行管理，以專題方式進行管理且具備建設條件的，應當開展本系統(tǒng)或本單位檔案專題數據庫建設。在這一階段，不論是否設立專題進行管理，都應當建立專題目錄。在檔案館管理階段，要求檔案館開展分管范圍內重大活動和突發(fā)事件檔案專題數據庫建設。

6. 規(guī)范檔案歸屬流向

《辦法》通過規(guī)范全宗設置方式，對重大活動和突發(fā)事件檔案的歸屬流向進行了明確，即責任部門為一個單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進行管理；責任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔活動主要工作的單位全宗進行管理或者協(xié)商確定；責任部門為多個單位不分主次、聯(lián)合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進行管理；責任部門為臨時機構的，形成的檔案納入新設全宗或臨時機構的主管單位全宗進行管理。全宗歸屬確定后，除臨時機構應當在其停止工作前向有關主管單位或檔案館移交檔案外，其他納入責任部門全宗管理的檔案按照國家有關規(guī)定向檔案館移交即可。對于檔案全宗設置產生爭議的，《辦法》提出了爭議解決機制，即由相關單位提交檔案主管部門予以處理。

此外，《辦法》還對重大活動和突發(fā)事件檔案工作的組織領導、經費保障，單位或者個人獎懲、檔案利用、開放和開發(fā)等作出了原則性規(guī)定。